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探討|落實102號令這些問題你怎么看?

作者:雪飛揚 發布于:2020-04-11 09:34:54 來源:政府采購信息報
    實踐中,如何理解和把握服務類政府采購項目和政府購買服務存在不少困惑。對此,筆者借《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號,以下簡稱“102號令”)剛開始實施之際,與讀者分享以下幾點思考,供大家探討。
 
    推行政府購買服務有何意義
 
    政府購買服務改革的目標和任務:創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求,從而推動政府職能轉變,整合利用社會資源,增強公眾參與意識,增加公共服務供給,提高公共服務水平和效率。這一定位在黨的十八大和十八屆三中、五中全會報告,以及國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)都有體現。
 
    國辦發[2013]96號文規定,政府購買服務的內容是適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務?!墩徺I服務暫行辦法》將政府履職所需服務事項納入了政府購買服務的對象范圍。102號令沿用暫行辦法的規定,將政府購買服務的內容確定為政府向社會公眾提供的公共服務以及政府履職所需輔助性服務。同時,102號令強調,政府購買服務應當突出公共性和公益性,重點考慮、優先安排與改善民生密切相關,有利于轉變政府職能、提高財政資金績效的項目。
 
    對此,筆者認為,102號令將“政府履職所需輔助性服務”納入之后,對其提出了明確的要求,即指的是“與改善民生密切相關,有利于轉變政府職能、提高財政資金績效的”輔助性服務,而非不加區分所有的輔助性服務。
 
    政府購買服務須遵守政府采購法律法規
 
    一是政府購買服務屬于政府采購。政府采購法》對政府采購的定義從三個維度界定,即采購主體、使用資金和采購對象。按照102號令的定義,政府購買服務的購買主體是國家機關,使用資金是財政預算資金,采購對象是政府向社會公眾提供的公共服務以及政府履職所需輔助性服務。無論是采購主體、使用資金還是采購對象,都符合《政府采購法》關于政府采購行為的界定。因此,政府購買服務從本質屬性上講屬于政府采購。
 
    二是政府購買服務是一項改革舉措。從制度級次以及性質看,政府采購是財政支出管理的一項基本制度,是規范政府參與市場交易的一整套制度體系,包括采購需求確定、交易管理、采購程序、履約驗收、信息公開、政策功能等一系列制度規范。政府購買服務是一項改革舉措,具有階段性、時效性,是推動政府職能轉變、事業單位改革的一項舉措,旨在創新政府公共服務提供方式、推動公共服務的市場化提供,解決城鄉公共服務差異化等階段性難題。
 
    三是政府購買服務應執行政府采購法律法規和制度規定。102號令對政府購買服務如何開展,也作出明確規定。比如,政府購買服務項目采購環節的執行和監督管理,包括集中采購目錄及標準、采購政策、采購方式和程序、信息公開、質疑投訴、失信懲戒等,按照政府采購法律、行政法規和相關制度執行。
 
    四是政府購買服務的采購主體和承接主體有限定條件。政府購買服務的購買主體是各級國家機關,屬于政府采購主體國家機關、事業單位、團體組織中的一部分。
 
    黨的機關、政協機關、民主黨派機關、承擔行政職能的事業單位和使用行政編制的群團組織機關使用財政性資金購買服務的,可以參照執行。
 
    政府購買服務的承接主體是依法成立的企業、社會組織(不含由財政撥款保障的群團組織),公益二類和從事生產經營活動的事業單位,農村集體經濟組織,基層群眾性自治組織,以及具備條件的個人,屬于《政府采購法》規定的“向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人”中的一部分。
 
    公益一類事業單位不屬于國家機關,其由政府舉辦并保障經費,負責直接提供特定領域公益服務,既不是政府購買服務的購買主體也不能成為承接主體。
 
    五是政府購買服務的購買對象有“負面清單”。102號令明確六類事項不得作為政府購買服務內容:一是不屬于政府職責范圍的服務事項;二是應當由政府直接履職的事項;三是政府采購法律、行政法規規定的貨物和工程,以及將工程和服務打包的項目;四是融資行為;五是購買主體的人員招、聘用,以勞務派遣方式用工,以及設置公益性崗位等事項;六是法律法規及國務院規定的其他事項。
 
    筆者認為,上述六類事項中的前兩項涉及國家機關的職能定位。通俗地講,就是購買者對自身的職責定位要準,不能通過“政府購買服務”伸手去干不屬于自身職責的事,也不能偷懶將自身本職工作通過“政府購買服務”另花錢找第三方來干。這本就是政府采購的應有之義,也是服務類政府采購項目的內在要求,換句話說,服務類政府采購項目同樣不允許將此兩項作為采購對象。
 
    筆者認為,其中,對于三、四、五類事項中提到的“將工程和服務打包的項目”“融資行為”“以勞務派遣方式用工”和“設置公益性崗位”等事項,是針對實踐中出現的具體情形的排除,準確地講這三種情形并未形成成熟規范的概念,如何定義和界定,尚需權威部門給出進一步的規范解讀。
 
    可以肯定的是,無論是服務類政府采購項目還是政府購買服務,對于采購對象的要求都應當遵循“服務”的本質屬性,而不得借“政府購買服務”改革推進不成熟、不完善之際購買脫離“服務”屬性的內容。
 
    開展政府購買服務從三方面抓起
 
    其一,如何執行政府購買服務有關規定?筆者認為102號令第十四條規定“納入政府購買服務指導性目錄的服務事項,已安排預算的,可以實施政府購買服務”,這里的“可以”應按“應當”“必須”理解。
 
    筆者還認為,102號令關于“政府購買服務”如何開展的邏輯應該是:先制定政府購買服務指導性目錄,目錄中列入的項目必須執行政府購買服務有關規定,即承接主體、采購對象均應當執行102號令中關于承接主體和采購對象的限制性規定。未列入目錄的服務類項目則不需要執行政府購買服務有關規定。
 
    其二,如何科學制定政府購買服務指導性目錄?政府購買服務指導性目錄制定應當回歸“政府購買服務”改革初衷。102號令規定,政府購買服務指導性目錄的制定程序是:先由財政部和省級財政部門分別制定本級政府購買服務指導性目錄,各部門在本級指導性目錄范圍內編制本部門政府購買服務指導性目錄。
 
    由于指導性目錄中的項目必須執行政府購買服務的有關規定,因此,制定指導性目錄應經過充分論證,確保所列項目的公共性、公益性,確保所列項目有利于推動政府職能轉變、基本公共服務均等化和標準化。同時,還應兼顧所列項目的可執行性、操作性。

    其三,政府購買服務合同簽訂履行的注意事項。關于政府購買服務合同履行期限,102號令沿用《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(財庫[2014]37號)有關規定,即合同履行期限一般不超過1年,在預算保障的前提下,對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目,可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同。
 
    當前,我國預算管理按年進行,即每年批復本年預算。也就是說,合同的金額應當控制在本年年度預算范圍內,可在合同中約定續簽事宜,且合同總的履行期限不超過3年。未來隨著部門三年支出規劃工作的推進,不排除將三年支出規劃作為“有預算保障”的依據。
 
    另外,102號令規定了政府購買服務項目績效管理的有關事項。對于購買主體,要求開展事前績效評估,定期開展績效評價。對于承接主體,要求建立政府購買服務項目臺賬,依照有關規定或合同約定記錄保存,并向購買主體提供項目實施相關重要資料信息。由于購買主體和承接主體之間是合同甲乙雙方關系,對承接主體建臺賬等績效管理要求,也應當在合同中體現。

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